(odpovede JUDr. Branislava Fábryho denníku Pravda)
Ilustračné foto Pixabay
Je všeobecne známe, že v poslednom období sa do centra verejnej diskusie dostala téma dohody s USA o spolupráci v oblasti obrany. Vo viacerých médiách sa objavili pokusy diskreditovať odporcov dohody o obrannej spolupráci rôznymi nálepkami a miesto serióznej diskusie sa voči vecným argumentom objavujú obvinenia z „alarmizmu“. Vôbec ma neprekvapuje, že určití novinári sa miesto kritických otázok snažia o jednostrannú podporu dohody.
Pri tvorbe podobných dokumentov však nemôžeme vychádzať z predstavy o vždy ideálnych vzťahoch medzi stranami. Naopak, musíme sa zaoberať rôznymi, aj hypotetickými hraničnými situáciami a vďaka tomu zabrániť negatívnym dôsledkom navrhovanej právnej úpravy. To nie je alarmizmus, ale seriózna legislatívna úvaha!
Odpovede denníku Pravda
Podľa očakávania, do diskusie o dohode s USA sa zapojil aj denník Pravda. Zapojil sa pritom spôsobom, z ktorého cítiť jasnú tendenčnosť a snahu diskreditovať odporcov dohody. Novinár D. Hutko sa o to konkrétne pokúsil vo vzťahu ku mne. Vo svojom článku „Vojenská zmluva hýbe celým Slovenskom“ https://spravy.pravda.sk/domace/clanok/612572-zmluva-s-usa-hybe-slovenskom/ vyjadrenia z môjho pôvodného článku zostrihal, z viet v dvoch rôznych odstavcoch urobil súvislý text, ktorý vložil do úvodzoviek, pričom vo svojom článku ani len nenaznačil, že značnú časť textu vypustil. Vďaka tomuto kompilátu aj v podnadpise článku zasvietil pojem „Obdoba Guantanáma“, pričom novinár opomenul uviesť hypotetický prípad vývoja, ktorý som vo svojej úvahe spomenul ako podmienku pre situáciu, z ktorej by mohla vzniknúť akási obdoba Guantanáma na Slovensku.
Namiesto toho sa v jeho článku objavuje vyjadrenie A. Potočňáka, ktorý „reči o Guantanáme“ označil za „apokalyptické fabulácie“. Téme dohody medzi USA a Kubou, pri ktorej Washington výslovne uznal suverenitu Kuby nad Guantanámom, sa budem venovať v ďalšom texte, je však zrejmé že z pojmu Guantanámo sa stal bojový pokrik novinárov, ktorí chcú diskreditovať seriózne výhrady voči návrhu dohody medzi SR a USA. Vystihuje to výrok M. Repu z denníka Pravda https://nazory.pravda.sk/komentare-a-glosy/clanok/612551-dohoda-medzi-slovenskom-a-usa-hysteria-pokracuje/ : „Reči o strate suverenity, o nejakých Guantánamach a pod. sú totálne bláboly.“
Denník Pravda následne uviedol i rozhovor D. Hutka s A. Potočňákom z Univerzity obrany v Brne https://zurnal.pravda.sk/rozhovory/clanok/612682-vojensky-analytik-reci-o-guantaname-na-slovensku-su-len-apokalypticke-fabulacie/ .
Zareagujem na časť jeho tvrdení v danom rozhovore.
1. Najviac ma zarazilo, keď A. Potočňák výslovne uviedol, že „obavy zo straty suverenity sú fabuláciami“.
To je priveľké zľahčovanie problematiky, pretože obavy sú presvedčivo odôvodnené v mnohých pripomienkach v medzirezortnom pripomienkovom konaní, na tomto mieste nie je priestor uviesť všetky. Avšak dokonca aj v čl. 12 ods.1 dohody sa výslovne uvádza, že SR na žiadosť USA „uplatňuje svoju suverénnu diskrečnú právomoc vzdať sa svojho prednostného práva na výkon trestnej právomoci…“. Pre porovnanie, keď sa SR vzdávala a prenášala časť svojich práv, tvoriacich súčasť tradičného vymedzenia suverenity, v prospech EÚ, tak sa kvôli tomu menil čl. 7 ústavy (novelou ústavy č. 90/01 Z.z.). Problémov je ale napr. aj čl. 3 ods. 3, ktorý prináša podriadenosť SR záujmom iného štátu a to dokonca aj vo vzťahu k súkromným pozemkom občanov.
2. A. Potočňák sa ďalej pýtal na skúsenosti ostatných 23 krajín NATO, ktoré majú podobnú dohodu s USA podpísanú.
Úplne opomeniem, že mnohé dohody boli uzavreté len nedávno a na ich dôsledky si treba počkať (Maďarsko 2019, Poľsko 2020, atď.). Pokiaľ však ide o zásahy do suverenity hostiteľského štátu zo strany USA, spomenúť možno únosy, napr. únos nemeckého občana Jensa Karneya z Nemecka Američanmi v roku 1991, pričom USA využili svoje vojenské základne na nemeckom území. Samostatnou témou sú tajné väznice CIA, ktoré sa nachádzali na území viacerých krajín východnej Európy a väzňov tam mučili v rozpore s ústavami a zákonmi domácich štátov.
O týchto zariadeniach máme len málo informácií, hoci ich existenciu potvrdil aj štrasburgský súd. Samozrejme, že žiadna dohoda o obrannej spolupráci takéto mučenie nepovoľuje a nebola právnym základom pre dané konanie, ale aj uvedený fakt je dôvodom, prečo treba vojenskú prítomnosť USA posudzovať z hľadiska suverenity štátov a vytvárať systém efektívnej kontroly.
3. A. Potočňák ďalej uviedol: „Ako však čítam návrh dohody, považujem zachovanie rovnováhy oboch strán a rešpektovanie suverenity SR z právneho hľadiska za zachované.“
Tvrdenie o rovnováhe oboch strán je obzvlášť zaujímavé, pretože práva a povinnosti sú na prvý pohľad rozdelené nerovnovážne.
4. V rozhovore A. Potočňák ďalej tvrdil, že každá jedna prítomnosť a činnosť amerických síl bude podliehať schváleniu.
Problém je ale v tom, že už samotné schválenie dohody v NR SR znamená generálny súhlas a schválenie širokého spektra činností OS USA na území SR. Treba si tiež všimnúť, ako zriedka sa v konkrétnych ustanoveniach dohody spomína potreba súhlasu alebo schvaľovania slovenskými orgánmi.
5. A. Potočňák sa tiež pýtal na dôvod, prečo by USA nerešpektovali výpoveď dohody: „Aký záujem by mali na tom, kaziť si vzťah so spojencom v očiach ostatných spojencov?“
Hoci si želám dobré vzťahy s USA, pri príprave takéhoto dokumentu treba počítať aj s alternatívou, že sa vzťahy zmenia a nezostaneme spojencami. Aj potom tu ale základňa zostane. Práve vývoj vzťahu medzi USA a ich bývalým spojencom Kubou v otázke Guantanáma nám preto musí zostať mementom.
6. A. Potočňák o výpovedi dohody uviedol zasa toto: „Ak by sa po jej hypotetickom vypovedaní zo strany SR, resp. bez ďalšieho súhlasu vlády SR rozhodli USA to nerešpektovať a zotrvali by vojensky prítomné na území SR bez právneho rámca (čo si neviem predstaviť, ale dajme tomu…), ich vojenská prítomnosť by sa v tom momente stala jednoznačne ilegálnou…“
Tvrdenie o jednoznačnej ilegálnosti je prinajmenšom nepresné. Čo keby USA namietali, že výpoveď zo strany SR nespĺňa niektoré náležitosti právneho úkonu? Kto by o tom rozhodol? Na to zrejme konzultácie stačiť nebudú.
7. A. Potočňák spochybňoval potrebu súdneho riešenia sporov: „…čo by Slovensku pomohlo, ak by hypotetickú ilegalitu americkej vojenskej prítomnosti na území SR potvrdil ešte aj akýkoľvek slovenský či medzinárodný súdny orgán?“
Viem, že USA porušujú medzinárodné právo, ale existujú aj príklady, kedy USA rešpektovali rozhodnutia medzinárodných súdov. Nerešpektovanie takého rozhodnutia je oveľa ťažšie obhájiť, než nezhodu v konzultáciách a to aj pred americkou verejnosťou. Mimochodom, súdna ochrana je často veľmi neefektívna aj vo vnútroštátnom práve, napr. pri ochrane spotrebiteľa, ale to neznamená, že sa jej treba vzdať.
8. A. Potočňák tvrdil, že zmluva si na tomto mieste vyhradzuje preferenciu riešiť prípadné spory politickou cestou, nie súdnou.
Toto je naozaj cynické tvrdenie a pripomína situáciu, ako keby malý roľník prenajal pozemok bohatému oligarchovi a vyjadril pritom preferenciu neobrátiť sa pri sporoch na súd…
9. A. Potočňák: „Nikto, ani USA, s prítomnosťou jadrových zbraní na území SR skrátka nepočíta.“
Právna úprava sa nemôže spoliehať na to, s čím USA počítajú dnes, pretože za desať rokov alebo aj viac môže byť stav úplne iný. Treba počítať s rôznymi hypotetickými situáciami v budúcnosti, vrátane možnej zmeny zmluvných záväzkov v oblasti jadrových zbraní. Navyše, je naozaj podozrivé, ak nikto s jadrovými zbraňami nepočíta, ale predkladatelia intenzívne bránia zakotveniu takej formulácie v dohode.
10. A. Potočňák posudzoval aj otázky trestného práva, napr. výrokom: „článok 12 však umožňuje v prípade konkrétnych trestných činov s „osobitným významom pre SR“ slovenským orgánom výkon trestnej právomoci, a teda volať príslušníkov americkej armády na zodpovednosť pred našimi orgánmi. Je teda len na vláde SR, či ustanovenia tohto článku využije, alebo nie.“
S tým späťvzatím však bude zjavný problém, pretože SR doteraz nevyjadrila, ktoré trestné činy majú pre ňu osobitný význam. Trestné právo je najsilnejší nástroj ochrany práv a chránených záujmov na území SR a celkovo nastupuje len v prípadoch s osobitným významom. Navyše, ochrana práv občanov by nemala závisieť len od toho, či slovenské orgány využijú nejaké možnosti z dohody. Existuje tiež problém, že časť trestných činov nemusia USA ani len oznamovať (v súlade s čl. 12 ods. 2), ako aj problém dvojkoľajnosti americkej väzby a slovenského trestného konania, a mnohé iné, ktoré analytik nereflektoval.
Pre porovnanie, dokonca aj v čl. 9 ods. 1 dohody o dočasnom pobyte sovietskych vojsk (11/69 Zb.), ktorú treba inak prísne odsúdiť, sa uvádza: „Pri trestných činoch a priestupkoch, ktoré na území Československej socialistickej republiky spáchajú osoby patriace k sovietskym vojskám alebo členovia ich rodín, uplatňuje sa československé právo a pôsobia československé súdy, prokuratúra a iné orgány príslušné pre otázky stíhania trestných činov.“ Existovali síce určité výnimky, ale ČSSR sa rozhodne nevzdala tak širokého spektra práv v oblasti trestného práva ako navrhuje dohoda s USA.
Problematika Guantanáma
Aby nezostali pochybnosti, prečo treba reflektovať skúsenosti z Guantanáma aj pri rokovaniach o dohode medzi SR a USA, uvediem niektoré fakty. Po vyhlásení nezávislosti Kuby bola americká vojenská prítomnosť formalizovaná dohodou o prenájme uhoľnej a námornej základne. V tejto dohode medzi USA a Kubou z roku 1903 je zaujímavý najmä článok III, ktorý uvádza, že „Spojené štáty uznávajú kontinuitu najvyššej suverenity Kubánskej republiky nad vyššie uvedenými plochami pôdy a vody...“
Daná dohoda bola neskôr doplnená dohodou z roku 1934, ktorá však status základne a suverenitu Kuby z roku 1903 potvrdila. Od zmeny politického režimu v roku 1959 sa však postoj Kuby voči americkej vojenskej prítomnosti začal meniť. V roku 1961 vystúpila Kuba otvorene s požiadavkou likvidácie americkej základne a odchodu amerických vojakov s tým, že dohoda o prenájme je neplatná podľa medzinárodného práva. Túto interpretáciu USA neuznali a na platnosti dohody trvali. Kuba v roku 1964 odpojila základňu od zásobovania vodou a elektrinou, avšak vzhľadom na nepomer vojenskej sily nebola schopná faktický stav zmeniť.
.
USA dodnes vychádzajú z predpokladu trvania nájmu a preto každoročne posielajú nájomné. To bolo v roku 1903 stanovené na 2000 dolárov v zlate, neskôr sa výška menila. V súčasnosti USA posielajú ako nájomné 4085 USD ročne, Kuba však danú sumu odmieta prebrať, naopak, zasielanie tejto sumy vníma ako provokáciu. Keďže sa základňa USA nachádza na území 118 km2 so stovkami stavebných objektov, ide vskutku o veľmi nízku sumu – pre porovnanie, za takú sumu si nemožno prenajať ani garsónku v Bratislave. Keďže však v dohode o základni USA uznali suverenitu Kuby nad Guantanámom, treba skúmať otázku, či je aj konkrétny postup amerických úradov v súlade so suverenitou Kuby.
Zaujímavou otázkou je, na základe akého právneho titulu sa na území Guantanáma nachádza neslávne známy väzenský tábor. Treba sa pýtať, či ustanovenia dohody o uhoľnej a námornej základni obsahujú aj možnosť vytvárať zariadenia podobného typu. V dohode sa nič také výslovne nenachádza a interpretácia, ktorú používajú USA, je problematická. Daný príklad treba brať vážne aj ako výzvu pre SR, aby sa v pripravovanej dohode vytvoril mechanizmus, ktorý prípadný stret rôznych právnych interpretácií vyrieši.
Alarmizmus alebo skúmanie následkov v legislatívnom procese?
Ako už bolo uvedené, pri legislatívnom procese nemožno vychádzať z predstavy o automatickej harmónii vo vzťahoch medzi subjektmi a treba sa zaoberať rôznymi, aj hypotetickými situáciami. Legislatívny návrh treba skúmať tak, že si hypoteticky predstavíme najhoršie možné situácie a zvážime, aké spôsoby regulácie by pri nich právne normy poskytovali. Ak sa napr. pripravuje zákon o extrémizme, je vhodné diskutovať o hypotetickej situácii, čo by právne normy umožnili, keby sa objavila nejaká slovenská obdoba Adolfa Hitlera. A netreba to vnímať ako alarmizmus.
Osobne som sa s pojmom alarmizmus stretol pri úvahách o reforme zdravotníctva pred rokom 2004, keď sa diskutovalo o potrebe zvýšiť obložnosť nemocníc až na 90%! Keď som sa vtedy pýtal, čo to spôsobí v prípade nejakej neočakávanej pandémie, tak išlo o „alarmizmus“. V roku 2004 sa pandémie naozaj zdali ako problémy, ktoré Slovensko v 21. storočí nebude musieť riešiť a preto sa zrušilo aj množstvo infekčných oddelení. V roku 2020 sme však zostali prekvapení…
Podobne to ale platí aj pre otázku vojenskej spolupráce. To čo sa nám môže zdať dnes ako nereálne, za desať alebo viac rokov vylúčiť nemožno. Platí to nielen pre otázku riešenia sporov, ale napr. i pre tému jadrových zbraní a ich regulácie. Pri dohode, pri ktorej sa „počiatočné obdobie“ stanovilo na 10 rokov, sa nemôžeme spoliehať ani na právny stav regulácie jadrových zbraní z roku 2022. Treba počítať so situáciou, že zmluvy o jadrových zbraniach sa môžu za desať rokov zmeniť – stačí si uvedomiť, od koľkých zmlúv v oblasti zbrojenia odstúpili v poslednom období USA.
.
Celkovo, v legislatívnom procese je dôležitá schopnosť identifikovať existujúce problémy a posúdiť, ktoré ústavné či zákonom chránené hodnoty sú návrhom predloženého dokumentu dotknuté. Následne je potrebné analyzovať správanie jednotlivých aktérov a zamyslieť sa nad obdobnými situáciami z minulosti. S tým súvisí aj odpoveď na otázku, aké rôzne alternatívy právnej regulácie týchto vzťahov existujú. Pri príprave dokumentu treba jednotlivé alternatívy zhodnotiť a vybrať tú najvhodnejšiu. V prípade dohody s USA predkladatelia návrhu tento postup zjavne nepoužili a nad dôsledkami jednotlivých ustanovení dohody sa príliš nezamýšľali. Svedčí o tom aj stručná a formalistická predkladacia správa k návrhu.
O to viac treba oceniť prácu generálneho prokurátora, ktorý predkladateľov v legislatívnom procese doslova suploval. Jeho pripomienky v medzirezortnom pripomienkovom konaní boli fundované a vecné, preukázal v nich zmysel pre abstrakciu a schopnosť poukázať na hypotetické situácie, kvôli ktorým predstavujú jednotlivé ustanovenia návrhu dohody riziko.
Aj kvôli vecnému obsahu argumentov sú snahy médií o diskreditáciu kritikov pripravovanej dohody a obvinenia z alarmizmu nevhodné. Práve novinári by sa miesto pokryteckého upokojovania verejnosti mali aktívne pýtať na nedostatky dohody. Mali by zisťovať, prečo sa tak vážna téma ocitla v medzirezortnom pripomienkovom konaní práve počas Vianoc, keď sa verejnosť o politické témy veľmi nezaujíma. Mohli by sa spýtať i na škandalózny spôsob prerokovania pripomienok verejnosti v rozporovom konaní, ktorý je nevídaný najmä vzhľadom na predvolebné sľuby vládnych strán o otvorenom a transparentnom vládnutí. Nuž a za úvahu by stálo aj to, prečo sa daná téma nestala predmetom referenda. Keď je dohoda pre SR natoľko štandardná a výhodná, ako sa o tom v konkrétnych médiách hovorí, nemali by sa báť rozhodnutia občanov.
